آینده هژمونی دلار

نویسنده: اوپامانایو لاهیری Upamanyu Lahiri

 دلار ایالات متحده از پایان جنگ جهانی دوم بر بازارهای مالی جهانی غلبه دارد. تقریباً 60 درصد از ذخایر ارز خارجی جهان به دلار نگهداری می‌شود، در حالی که یورو به عنوان دومین ارز با حدود 20 درصد ذخایر ارزی جهان، در جایگاه دوم قرار دارد. تقریباً 90 درصد از معاملات بازارهای ارز خارجی به دلار صورت می‌گیرد و نیز نیمی از تجارت بین‌المللی با دلار انجام می شود. آنچه قوام جایگاه دلار را حفظ می کند، موقعیت آن به عنوان یک پناهگاه امن ارزی در هنگامه بحران هاست. به عنوان مثال، در دوره رکود بزرگ سال 2008 و بحران مالی ناشی از همه گیری کووید – 19 در سال 2020، سرمایه‌گذاران به دلارهای ایالات متحده پناه بردند و انتظار داشتند که ارزش سرمایه آنها در طول بحران‌ حفظ شود.

همان طور که یک وزیر مالی پیشین فرانسه می گوید دولت، اقتصاد و شهروندان آمریکا از "برتری گزاف" دلار در بازارهای مالی جهان، بهره‌های بزرگی می برند. به دلیل تقاضای بالای جهانی برای دلار آمریکا و اوراق بهادارِ مورد پشتیبانی دلار، مانند اوراق خزانه دولتی آمریکا، این کشور می‌تواند با نرخ بهره‌ای که نسبت به سایر کشورها به میزان قابل ملاحظه‌ای کمتر است، وام بگیرد. همچنین دولت و شرکت‌های آمریکایی، قادر به استقراض از اعتباردهندگان خارجی به دلار، به جای ارزهای خارجی، هستند. بنابراین ارزش بدهی شان با نوسانات نرخ ارز تغییر نمی‌کند. تقاضای بالا برای دلار همچنین ارزش آن را نسبت به سایر ارزها تقویت می‌کند و موجب ارزان‌تر شدن کالاها برای مصرف‌کنندگان آمریکایی می‌شود، گرچه از دیگر سوی، قدرت رقابت صادرات آمریکا را کمتر می‌کند. هژمونی جهانی دلار آمریکا، همچنین به دولت ایالات متحده قدرت تحمیل تحریم‌های گسترده و موثر علیه دشمنانش را می‌دهد که ابزار قدرتمندی در سیاست خارجی است. با این حال، به رغم غلبه‌ ادامه‌دار دلار، چالش‌های داخلی و بین‌المللی در برابر آن در حال افزایش است.

چالش‌های داخلی: کنایه ماجرا اینجاست که به‌دلیل هزینه‌های بسیار پایین اسقتراض، ایالات متحده بیش از 32.11 تریلیون دلار بدهی انباشته دارد که در طولانی‌مدت پایایی ندارد و می‌تواند اعتماد به دلار ایالات متحده را تضعیف کند. از نظر سیاسی، برای رهبران این کشور چاره کردن مسئله پیچیده بدهی ها یک چالش است. گرچه عموم مردم آمریکا از کاهش بدهی های خارجی و هزینه های دولت این کشور حمایت می کنند اما از گام های مشخص ضروری برای انجام این کار مانند افزایش مالیات و اصلاح برنامه‌های رفاهی مانند تامین اجتماعی و بهداشت، حمایتی صورت نمی گیرد، به ویژه در میان افراد سالخورده.

سقف حجم بدهی که ایالات متحده قانوناً مجاز به داشتن آن است، یک تهدید فوری تر و نزدیکتر است. این سازوکار نسبتا غیرمعمول، محدودیتی است نه بر هزینه‌های عملی، بلکه بر توانایی خزانه داری آمریکا برای استقراض جهت پرداخت بدهی‌های موجود که بدون مجوز کنگره قابل افزایش نیست. ایالات متحده یکی از اندک کشورهای جهان با چنین سقفی از بدهی است. عبور از سقف بدهی به تمهیل default منجر می‌شود. به همین دلیل، از زمان وضع آن در جنگ جهانی اول، سقف بدهی آمریکا بارها توسط کنگره افزایش یافته است. با این حال، همان طور که اخیراً دوباره آشکار شد، تشدید قطبی شدگی سیاسی، تمهیل را به یک احتمال واقعی تبدیل کرده است.

هر چند سال یک بار، هر گاه زمان افزایش سقف بدهی فرا برسد، یک یا هر دو حزب دست به حاشیه سازی سیاسی می زنند تا از یکدیگر امتیاز بگیرند. تمهیل بدهی ها هم به شدت ویرانگر خواهد بود و می‌تواند به طور جدی اعتماد به دلار ایالات متحده و وضعیت آن به عنوان یک پناهگاه ارزی امن را تضعیف کند. امتیاز اعتباری ایالات متحده به شدت کاهش می‌یابد و این امر به پایان "برتری گزاف" دلار خواهد انجامید. حتی نزدیک شدن به تمهیل هم ممکن است دارای پیامدهایی باشد. 

در سال 2011، شرکت "استانداردز اند پورز Standard and Poor's، امتیاز اعتباری آمریکا را کاهش داد، حال آن که فقط دو روز تا رسیدن به سقف بدهی مانده بود. به تازگی نیز، شرکت Fitch Ratings همین کار را کرد آن هم به رغم توافق دقیقه نود جو بایدن و رئیس مجلس نمایندگان که از تمهیل بدهی های آمریکا جلوگیری می‌کرد. سقف بدهی حتی به چاره کردن بدهی رو به افزایش آمریکا هم کمکی نمی‌کند، همان طور که شواهد آن در این چند سال، با افزایش مداوم بدهی ملی به رغم چندین بن بست در تعیین سقف بدهی، آشکار شد.

چالش‌های بین‌المللی: هژمونی جهانی دلار به دولت ایالات متحده قدرت تحمیل تحریم‌های خردکننده و دست زدن به دیگر روش های جنگ مالی در برابر دشمنانش را می‌دهد. واشنگتن از 11 سپتامبر 2001، از این اهرم با فراوانی بیشتری استفاده کرده است. در سال 2022، بیش از دوازده هزار نهاد، زیر تحریم های وزارت خزانه داری آمریکا بودند که این تعداد، در قیاس با آغاز قرن 21، بیش از دوازده برابر افزایش نشان می دهد. تحریم‌های ایالات متحده، کارنامه خوبی در تغییر رفتار رژیم‌ها نداشته‌اند اما این اطمینان را بوجود می آورند که حریفان آمریکا، هزینه قابل توجهی را برای ادامه رفتارهایی که ایالات متحده مخالف آنهاست، بپردازند. البته اغلب، استفاده از تحریم ها، جنجال برانگیز نیست، مانند تحریم‌های آمریکا علیه روسیه به دلیل تجاوز به اوکراین. 

با این حال، اگر در بکارگیری ابزار تحریم زیاده روی شود، می‌تواند دیگر کشورها، از جمله متحدان آمریکا را، به رویگردانی از سامانه مالی مبتنی بر دلار ترغیب کند. به عنوان مثال، کشورهای اروپایی، با خروج یکجانبه ایالات متحده از توافق هسته‌ای ایران مخالف بودند. با این حال، به دلیل تحریم‌های ثانویه، که بخشی از کارزار "فشار حداکثری" علیه ایران بود، مجبور شدند تجارت خود با ایران را قطع کنند. این امر آنها را وادار کرد تا به تدوین جایگزینی برای سیستم SWIFT که برپایه دلار است، فکر کنند. گرچه این پیشنهاد به جایی نرسید اما اگر حتی متحدان ایالات متحده به جایگزین‌هایی برای سامانه مبتنی بر دلار بیاندیشند، آن گاه شگفت نیست که دشمنانی مانند روسیه و چین برای تضعیف هژمونی دلار تلاش کنند.

همچنین، با توجه به وضعیت ذخیره جهانی دلار، تأثیرات سیاست‌های پولیِ فدرال رزرو آمریکا به مرزهای ایالات متحده محدود نمی‌شود. به عنوان مثال، زمانی که بانک فدرال رزرو، سال گذشته برای مبارزه با تورم نرخ بهره را افزایش داد، به کاهش عرضه پول منجر شد و سرمایه‌گذاران سرمایه خود را از کشورهای در حال توسعه به سمت "پناهگاه امن" اوراق خزانه دولتی ایالات متحده منتقل کردند که به یک جریان سرمایه ای عظیم منجر شد. ورود این سرمایه نیز به افزایشی شدن نرخ تبادل دلار ایالات متحده نسبت به سایر ارزها و افزایش بدهی دلاری کشورهای در حال توسعه منجر می شود. تعجبی ندارد که این روند، تاثیر بیشتری بر کشورهای بدهکار می گذارد. بحران بدهی آمریکای لاتین در دهه 1980 تا حدودی ناشی از افزایش‌های تند نرخ بهره توسط فدرال رزرو برای کنترل تورم بود. هر چند شاید از بانک فدرال رزرو انتظار نمی رود که این موضوع را هنگام مبارزه با تورم در نظر بگیرد اما باید در نظر داشت که بازارهای نوظهور می‌توانند با متنوع کردن ذخایر خود با یک سبد چندارزی، از خودمختاری بیشتری در سیاست‌های پولی و مالی خود برخوردار شوند.

عبور از دلار؟ 

به دلیل عوامل داخلی و بین‌المللی که در اینجا مورد تاکید قرار گرفتند، تمایل بین‌المللی بالایی برای تنوع بخشی به سامانه ذخایر جهانی مبتنی بر دلار شکل گرفته است. آیا این عوامل منجر به کاهش قدرت دلار شده‌اند؟ روسیه، به ناچار، مجبور شده دلار را کنار بگذارد تا از تحریم‌های غربی فرار کند اما چین که سال های درازی است برای بین‌المللی‌سازی ارز خود تلاش می کند، در پیشانی تلاش برای تضعیف قدرت دلار قرار دارد. چین به تازگی توافق مبادله ارز با آرژانتین را تمدید کرد و همچنین به تازگی با برزیل، که تبادل تجاری سالانه آنها به 150 میلیارد دلار می‌رسد، توافق کردند که به جای دلار آمریکا، با ارزهای خود تجارت کنند. البته این یک مورد، به تنهایی، چندان قابل توجه به نظر نمی‌رسد اما چین در حال انجام توافقات مشابه با سایر کشورها است. 

اگر آنها در این رویکرد خود موفق شوند، برای دلار آمریکا به عنوان ارز میانجیِ داد و ستد جهانی، با توجه به سلطه چین بر تجارت جهانی کالاها، چالش آور خواهد بود. همچنین، ذخایر ارزی جهانی هم تا حدودی از دلار آمریکا دور شده‌اند. سهم دلار آمریکا از ذخایر ارزی جهانی در چهارمین سه‌ماههٔ سال 2022، کمی پایینتر از 60 درصد بود که نسبت به بیش از 70 درصد سال 1999، کاهش یافته است. چین، به عنوان بزرگترین دارنده خارجی اوراق خزانه دولتی آمریکا، دارایی های دلاری خود را همزمان با رکود روابطش با ایالات متحده، کاهش داده است. دارایی‌های فعلی چین به دلار در پایین ترین نقطه از ماه می 2009 قرار دارند.

به رغم همه این مسائل، باید به یاد داشته باشیم که دلار آمریکا هنوز عمدتا به این دلیل به عنوان یکی از ذخایر ارزی جهانی، بر دیگر گزینه ها برتری دارد که هیچ جایگزین روشنی برایش وجود ندارد. رنمینبی چین، با همه تلاش‌های پکن، تنها 2.7 درصد از کل ذخایر جهانی را تشکیل می‌دهد. به دلیل کنترل‌های سرسختانه بر سرمایه و محدودیت تبدیل‌پذیری با ارزهای دیگر در چین، به چالش  کشیدن تمام عیار جایگاه دلار آمریکا، ممکن نیست. با این حال، ایالات متحده باید از چالش‌های داخلی و بین‌المللی برای جایگاه  دلار آگاه باشد و تدابیر لازم را منظور کند تا شک و تردیدهای بین المللی بر طرف شود و دلار بتواند حتی اگر یک جایگزین معتبر هم برای آن پیدا شود، موقعیت جهانی خود را حفظ کند. 

این تدابیر می‌تواند شامل مقابله با بدهی عمومی ایالات متحده باشد و به علاوه، یا سقف بدهی را حذف کند یا آن را به مجوز کنگره برای هزینه‌ها پیوند بزند تا مباحثی با حسن نیت درباره افزایش یا کاهش هزینه‌ها بدون بروز ریسک تمهیل انجام گیرد. ایالات متحده همچنین باید از تحریم‌ها با ملاحظه بیشتری استفاده کند. تحریم‌ها ابزاری اساسی در دیپلماسی اقتصادی آمریکا هستند و اغلب استفاده از آنها توجیه پذیر است اما نباید در این کار زیاده روی شود. دلار بیش از هفت دهه است که جایگاه خود را حفظ کرده است. افت این جایگاه، اگر رخ دهد، حداقل نباید به دلیل اشتباهات خود ایالات متحده باشد.

منبع: اندیشکده شورای روابط خارجی CFR