يکشنبه ۰۴ آذر ۱۴۰۳
به گزارش صد آنلاین ، درحالی‌که قرار است برنامه هفتم توسعه مسیر کلان توسعه بخش‌ها و زیربخش‌های مختلف اقتصادی کشور را تعیین کند، اما این برنامه نه از تجارب برنامه‌نویسی در عرصه بین‌المللی بهره برده و نه حتی نگاهی به شش برنامه توسعه قبل از خود داشته است، به‌طوری که نگاه حاکم بر این برنامه شکل و شمایل دستوری و بعضا با کارکرد سیاسی دارد که خروجی آن قاعدتا نمی‌تواند توسعه اقتصادی باشد. از منظر فقرزدایی نیز برنامه مذکور به دلیل آنکه در چارچوب اهداف و پروژه توسعه کشور تدوین نشده، تحقق اهداف آن بسیار آرمانی و دور از ذهن به نظر می‌رسد. از نگاه حجت میرزایی، ریشه این کج‌کارکردی‌ها در برنامه هفتم به این دلیل است که نویسندگان آن از دانش تخصصی کافی برخوردار نبوده‌اند. به گفته او از آنجایی که سازوکارهای مشارکتی در برنامه هفتم توسعه وجود نداشته و برنامه در پستوها و توسط افراد برگزیده خاص نوشته شده، فرصت یادگیری از دانش انباشته و تجارب پیشین به وجود نیامده است. در ادامه گفت‌وگوی این اقتصاددان و معاون پیشین وزارت کار را با «شرق» می‌خوانید.
می‌توان گفت برنامه هفتم توسعه تمامی اشکالاتی را که برنامه‌های گذشته داشتند، در سطح خیلی گسترده‌تر دارد و در عین حال نقاط قوت آنها را هم ندارد. یکی از این اشکالات این است که اصلا مشخص نیست اولویت‌های امروز ایران از نظر برنامه‌ریزان چیست؟ به‌طور مثال در حوزه عملکرد نهادی یا حوزه حکمرانی، این برنامه هیچ پیامی حتی در حد اشاره ندارد. این در حالی است که مهم‌ترین مسئله امروز ایران ساختار و کارکرد حکمرانی اجرائی است و ایران یکی از کشورهای با حکمرانی اجرائی ضعیف، فساد بالا و محیط کسب‌وکار نامناسب و رقابت‌پذیری پایین به حساب می‌آید؛ اما اساسا برنامه هفتم در یک سطح دیگری گفت‌وگوی خود را آغاز می‌کند که آن سطح الزاما جزء اولویت‌های اول یا عوامل تعیین‌کننده نیست.
یکی از عوامل بسیار مهم و تعیین‌کننده در مباحثی مثل فقر و نابرابری، فرار سرمایه، پایین‌بودن نرخ بهره‌وری و نرخ پایین رشد اقتصادی، موضوع حکمرانی اجرائی ضعیف و فساد بالاست؛ اما برنامه هفتم در حد یک اشاره هم به این موضوع نپرداخته است. برنامه در صفحه اول خود 24 اولویت معرفی کرده و بعد به هرکدام از اینها یک فصل اختصاص داده است؛ ولی هیچ‌کدام از موضوعاتی که امروز با آن مواجه هستیم، مانند فساد گسترده و عمیق، نابرابری‌های منطقه‌ای و فقر در آن مورد اشاره قرار نگرفته است. ممکن است کسانی استدلال کنند که این مسئله اشکالی ندارد و ممکن است برنامه‌ای به صراحت راجع به این موضوعات سخن نگفته باشد، ولی راهبردها و سیاست‌هایی که در برنامه پیش‌بینی‌شده به حل یا کاهش و تخفیف این مسائل کمک می‌کند. مثلا انتظار داریم که با کاهش فساد، با بهبود رشد اقتصادی و با سیاست‌گذاری اجتماعی مؤثر دولت، به‌ویژه در حوزه اشتغال، بخش زیادی از مسائلی که ما در حوزه فقر و نابرابری با آن مواجه هستیم کاهش یا تخفیف پیدا کند؛ ولی حتی در آنجا هم ردی از سیاست‌های اجرائی فقرزدا یا فسادزدا پیدا نمی‌کنید. هدف هشت درصد رشد اقتصادی یک تعارف است و یک هدف غیرممکن؛ چراکه هیچ سازوکاری برای دستیابی به آن وجود ندارد یا آنچه به عنوان سازوکارها یا اقدامات برای رشد اقتصادی معرفی شده، حتی عوامل بسترساز برای رشد اقتصادی هم نیستند و هیچ‌کدام از عواملی که می‌تواند به رشد اقتصادی منجر شود، مثل عوامل زمینه‌ساز برای جذب و انباشت سرمایه‌گذاری خارجی یا سرمایه داخلی، انباشت سرمایه فکری و خلاق یا جلوگیری از فرار سرمایه خلاق و سرمایه انسانی و مالی در برنامه دیده نشده است.
هیچ سیاست فعالی در حوزه اشتغال در این برنامه دیده نمی‌شود. تنها سیاستی که در حوزه بازار کار برای توسعه اشتغال پیشنهاد شده و چندین ماده را به خود اختصاص داده، توسعه کسب‌وکارهای خانگی است. توسعه کسب‌وکارهای خانگی معمولا کمک چندانی به حل مسئله بی‌کاری نمی‌کند؛ سهم آن از اشتغال کل کمتر از یک درصد است و عمده آن در بخش غیررسمی است و معمولا از سطح فناوری و خلاقیت و بهره‌وری پایینی برخوردار است و قابلیت اتصال آن به بازار یا به بنگاه‌های بزرگ بسیار پایین است؛ ولی این مهم‌ترین سیاستی است که برای توسعه اشتغال در برنامه هفتم پیش‌بینی شده است. هیچ سیاست فعال دیگری وجود ندارد و ردی از آن پیدا نیست. درواقع نه به‌طور مستقیم و نه به‌طور غیرمستقیم، هیچ‌کدام از راهبردها یا سیاست‌هایی که در برنامه وجود دارد ارتباطی به کاهش فقر ندارد و اساسا کاهش فقر اولویت برنامه نیست. ما در 50 سال اخیر یکی از پایین‌ترین نرخ‌های رشد اقتصادی در دنیا را تجربه کردیم که حدود 1.6 درصد بوده و در 10 سال گذشته هم نرخ رشدمان تقریبا به صفر رسیده است. نرخ رشد پایین درآمد سرانه در کنار نابرابری بزرگ منجر به رشد و تعمیق فقر شده است. دو عامل مهم یعنی تحریم‌ها و کرونا در کنار یک محیط فسادزده منجر به افزایش غیرمتعارف فقر شده است. از 1397 تا امروز چند اتفاق مهم رخ داده؛ یکی اینکه نرخ رشد تشکیل سرمایه‌مان منفی شده و فرار سرمایه تشدید شده و دیگر اینکه جمعیت فقیر ما حداقل دو برابر شده است و در همین سال‌ها به واسطه تورم‌های خیلی بالا، شاخص‌های فقر غذایی و فقر مسکن به وضعیت بی‌سابقه‌ای رسیده است. در این شرایط به‌طور طبیعی، یکی از اولویت‌های مهم‌مان باید کاهش فقر قرار می‌گرفت حداقل در سطح مقدمه و در حد اشاره باید این موضوع مورد توجه قرار می‌گرفت، ولی هیچ اثری از آن نمی‌بینید و امروز هم ماشین تولید فقر هر روز با شتاب خیلی بیشتری در حال حرکت است.
از دیدگاه من آنچه این برنامه نشان می‌دهد، حاکی از این است که دانش تخصصی برنامه‌نویسان بسیار پایین است و در عین حال چون سازوکارهای مشارکتی در برنامه وجود نداشته و برنامه در پستوها و توسط افراد برگزیده خاص نوشته شده، فرصت یادگیری از دانش انباشته و تجارب پیشین گرفته شده است. نکته بعد اما نوع تلقی و بینشی است که این گروه از برنامه‌نویسان نسبت به جامعه دارند و تصورشان این است که جامعه یک ماده خام است که به هر شکلی که بخواهند می‌توانند به آن فرم بدهند. نگاه و تلقی غلط این است که همه چیز فقط با یک دستور و فرمان و حکم تغییر پیدا می‌کند و آن تغییرات هم گسترده، سریع و ناگهانی است. این نگاه که همه چیز به فرمی که ما می‌خواهیم تبدیل می‌شود، باعث شده زبان برنامه با همه یک زبان به‌شدت دستوری باشد. درواقع این زبان نه فقط با کارگزاران دولت، بلکه با بخش عمومی غیردولتی که ممکن است همکار دولت باشند یا برای خانوارها و صاحبان کسب‌وکار نیز آمرانه و دستوری است. تقریبا از ابتدا تا انتهای این زبان تحکم و دستور و الزام وجود دارد؛ درحالی‌که در برنامه‌ها به‌طور منطقی باید بین سه سطح تفاوت قائل شوند؛ اول سازمان‌های دولتی و کارگزارانی که ارتباط نزدیک و مستقیمی دارند، دوم سازمان‌هایی که می‌توانند همکار دولت باشند ولی عضوی از دولت نیستند مانند شهرداری‌ها، صندوق‌های بازنشستگی یا شرکت‌هایی که وابسته به آنهاست و سوم شهروندان و صاحبان کسب‌وکار. در سطح سوم الزام هیچ معنایی ندارد و برنامه‌ریز فقط می‌تواند رفتار ارشادی داشته باشد و علامت‌هایی بدهد یا مشوق‌هایی را ایجاد کند که به تغییر رفتار مدنظر منجر شود؛ درحالی‌که در برنامه هفتم از ابتدا تا انتها یک نگاه تحکم‌آمیز وجود دارد.
درک پایین اجتماعی، ناآشنایی با منطق اجتماعی و همین‌طور دانش تخصصی پایین مهم‌ترین علت‌ها بوده است. ظاهرا به هر دلیل امکان یادگیری وجود نداشته و تجارب برنامه‌های گذشته به‌هیچ‌وجه بازخوانی نشده است و برخی از برنامه‌نویسان حتی به یکی از برنامه‌های گذشته و نقدهای به آن نگاه نکرده‌اند. مشارکت و هم‌زبانی میان دولت و مجلس و نیز سطوح مختلف دولت در پایین‌ترین سطح تاریخی بوده است. برای مثال در همان روزهایی که لایحه آماده تقدیم به مجلس بود، یکدفعه در کمیسیون عمرانی مجلس یک طرح دوفوریتی برای ساماندهی بازار مسکن آماده شد و دوفوریت آن در کمیسیون هم به تصویب رسید که منتشر شده است. به‌طور طبیعی یک فصل از لایحه برنامه هم راجع به بازار مسکن است، ولی حتی یک جمله مشترک بین این دو پیدا نمی‌کنید؛ یعنی در یک دوره که بالاترین سطح همسویی و هماهنگی تحت عنوان حاکمیت یکدست شکل گرفته، حتی یک هم‌زبانی حداقلی بین مجلس و دولت راجع به ماهیت مسئله مسکن، ابعاد آن و راه‌حل‌های ممکن وجود ندارد. این حاکی از آن است که درواقع مسیر یادگیری کاملا بسته است.
واقعیت این است که اگر از جامعه بپرسیم، احتمالا بخشی از جامعه هیچ امید و انتظاری به این سیاست‌ها و برنامه‌ها ندارند و کسی هم توجه نمی‌کند. نه کسی آنها را می‌خواند و نه کسی به طور کامل امید دارد که با این سیاست‌ها و برنامه‌ها تغییر مؤثری در زندگی روزمره و کسب‌وکارهای آنها شکل بگیرد. در فضای عمومی هم به‌ویژه در این یک سال اخیر این جمله تکرار شده است که برنامه‌های توسعه عموما ناموفق بودند و کمتر از 30 درصد تحقق پیدا کردند. حالا این تبدیل به یک گزاره شده و مدام تکرار می‌شود. اینکه این 30 درصد را از کجا آوردند و مبنای آن چیست، مشخص نیست. اگر مبنای اهداف برنامه است که بعید می‌دانم اهداف برنامه حتی در حد 10 درصد هم تحقق پیدا کرده باشد. البته در مواردی دقیق‌تر گفتند که منظور از 30 درصد، 30 درصد از احکام برنامه و تولید آیین‌نامه‌هاست. این یعنی هیچ. چرا هیچ است؟ من مثال می‌زنم؛ شما تک‌تک مواد برنامه را از این جهت می‌توانید ببینید. به‌عنوان مثال قانون برنامه ششم پیش‌بینی کرده بود که طرح برنامه جامع حمایت از معلولان از طرف وزارت رفاه به دولت ارائه شود. این لایحه آماده شده و به دولت رفته و تصویب هم شده است؛ ولی بعد از آن از همان سال اول برنامه ششم هیچ‌کدام از مفاد سیاست‌های پیش‌بینی‌شده برای حمایت از معلولان اجرا نشده است؛ مهم‌ترین دلیل آن هم این بوده که منابع مالی برای اجرای آن وجود نداشته است. اگر منظور ما این است که برای برنامه‌ها آیین‌نامه‌های اجرائی نوشته شده و این را معیار تحقق برنامه بدانیم، این یعنی هیچ. یعنی از ابتدا باید بگوییم که برنامه‌ها هیچ کارکردی در توسعه نداشتند. در بهترین شرایط در هر برنامه‌ای یک منع‌ها و احکام سلبی وجود دارد که می‌گوید این کار نباید بشود، این اتفاق نباید بیفتد و این محدودیت‌ها و ممنوعیت‌ها در طول برنامه وجود دارد. تنها بخشی از آن که ممکن است کار کند، همین است؛ ولی هیچ‌کدام از آن الزامات یا احکام ایجابی معمولا به نتیجه نمی‌رسد یا بسیار کم و خیلی تدریجی ممکن است به نتیجه برسد. پس اینکه شما انتظار داشته باشید که جامعه به این برنامه‌ها دل ببندد و آینده خودش را در گرو اینها بتواند پیدا کند، اصلا این‌گونه نیست. ضمن اینکه معمولا بودجه‌های سالانه از روی برنامه عبور می‌کند؛ یعنی چون بودجه‌ها براساس خواست‌های اجراشدنی نمایندگان یا دولت تدوین و تصویب می‌شود و محدودیت‌های زمان تصویب بودجه هم کاملا خودش را نشان می‌دهد، برای همین است که به‌تدریج دریافتیم که جای اصلی چانه‌زنی زمان بودجه است.
به هر حال برنامه می‌تواند یک مصرف سیاسی داشته باشد؛ به‌ویژه آنکه ما در یک بزنگاه سیاسی هستیم؛ یعنی در سال پایانی مجلس. بلافاصله بعد از تصویب برنامه، نمایندگان می‌خواهند به حوزه‌های انتخابی‌شان بروند و رأی بگیرند و وارد رقابت شوند. طبیعی است که تلاش می‌کنند اگر بتوانند جای پایی در برنامه ایجاد کنند، آن را به مخاطبان‌شان در بازار سیاست عرضه کنند؛ یعنی به احتمال زیاد، بخشی از برنامه مصوب حاصل پیشنهادهای برخی نمایندگان در کمیسیون‌ها یا در صحن علنی مجلس خواهد بود و برنامه با تغییراتی مواجه می‌شود؛ تغییراتی از جنس پوپولیسم و خرید رأی در بازار سیاست. فکر می‌کنم امسال برخی نمایندگان بسیار خوشحال هستند، برای اینکه قبل از انتخابات مجلس دست‌کم دو لایحه مهم برنامه و بودجه را در حوزه اقتصاد دارند.
واقعیت این است که سیاست‌های فقر در همه جای دنیا بخشی از سیاست‌های توسعه است یا کاهش فقر محصول عملکرد پروژه توسعه است. اگر این پروژه توسعه به‌خوبی پیش نرود، کاهش فقر به یک آرمان تبدیل می‌شود. فقر در همه تاریخ بشر محصول دو عامل مهم است؛ بی‌کاری و دیگری سطح پایین بهره‌وری. عوامل دیگری مثل فساد، نبود شفافیت، ناتوانی دولت در انجام مأموریت‌های خود مثل تأمین کالاها و خدمات عمومی یا سیاست‌گذاری اجتماعی نامناسب به فقر دامن می‌زند. از این نظر شاید در کمتر کشوری - به‌ویژه در دو دهه گذشته - ماشین تولید فقر فعال بوده است. علت این است که یک اقتصاد نابهره‌ور و نابارور داشتیم؛ یعنی با نرخ رشد اقتصادی پایین و نرخ رشد اشتغال پایین‌تر، در کنار فساد و ناکارآمدی‌های دولتی سیاست‌های اجتماعی بی‌اثر شده است. مهم‌ترین سیاست دولت در دو دهه گذشته یعنی از سال 1380 به این سو، پرداخت یارانه نقدی بوده که خود از روش‌هایی بوده است که به فقر دامن زده است. شما در چنین شرایطی نمی‌توانید انتظار داشته باشید که فقر کاهش پیدا کند. تجربه بنگلادش را ببینیم. بنگلادش در گذشته کشوری بود که به توزیع عادلانه فقر معروف بود. تا دو دهه پیش به‌عنوان کشوری که جمعیت بزرگ 150، 160میلیونی دارد و سطح درآمد سرانه بسیار پایین داشت، شناخته می‌شد؛ ولی در دو دهه گذشته یکی از بالاترین نرخ‌های رشد را تجربه کرده و به یکی از کانون‌های جدید توسعه تبدیل شده است. حداقل در دو یا سه صنعت ازجمله در صنعت پوشاک به یک قطب بزرگ تولید صنعتی در دنیا تبدیل شده و در بهبود حکمرانی و در جذب فناوری خارجی خیلی موفق بوده است. نتیجه مهم این اتفاق کاهش تدریجی فقر در این کشور بوده است. همین‌طور در چین یا هند این اتفاق افتاده است. کشورهایی که جمعیت‌های بزرگ داشتند و در کاهش فقر بسیار موفق بودند، این کاهش فقر نتیجه یک سیاست مجزا از برنامه‌های توسعه برای کاهش فقر نبوده است. کاهش فقر نتیجه سیاست‌گذاری توسعه بوده است. به دلیل اینکه ما سیاست توسعه‌ای نداشتیم، آنچه در حال رخ‌دادن است، کاملا طبیعی است و نتیجه عملکرد و ریل‌گذاری است که در گذشته داشتیم.
واقعیت این است که در آستانه هزاره سوم، با کمک نهادهای بین‌المللی یک برنامه فراگیر جهانی به نام «اهداف توسعه هزاره» تدوین شده و بخش بزرگی از کشورها ازجمله ایران خودشان را متعهد به اجرای آن کردند که محور اصلی آن کاهش فقر بوده است. به‌عنوان مثال در یکی از آنها قرار بود که در طول 15 سال شاخص‌های فقر در حوزه‌های مختلف (فقر کودکان، فقر مادران، بی‌سوادی، سوء‌تغذیه و گرسنگی) کاهش پیدا کند و البته به طور معجزه‌آسایی هم کاهش پیدا کرد. جمعیت گرسنه دنیا از حدود یک‌میلیاردو 200 میلیون نفر به حدود 500 میلیون نفر کاهش پیدا کرد و این جزء موفقیت‌های بزرگ دنیا بوده است. البته با کرونا بخشی از آن بازگشت و باز هم چیزی در حدود 200 تا 300 میلیون نفر به این جمعیت بسیار فقیر و گرسنه اضافه شد؛ ولی باز هم تلاش‌ها برای کاهش مجدد آن در جریان است. به‌ویژه سیاست‌های رشد فراگیر و فقرزدا که در شرق و جنوب آسیا و به طور مشخص در چین، هند و بنگلادش اجرا شده و همین‌طور سیاست‌هایی که در برخی از کشورهای آفریقایی و آمریکای لاتین شکل گرفته، در کاهش این فقر خیلی مؤثر بوده است. در واقع بهبود حکمرانی عامل اصلی بوده که هم به طور مستقیم به کاهش فقر منجر شده و هم به طور غیرمستقیم از طریق انباشت و جذب سرمایه (چه سرمایه داخلی و چه سرمایه خارجی) و نرخ‌های رشد مطلوب، توانستند بخشی از این فقر را کاهش دهند؛ یعنی تقریبا می‌شود گفت در همه جای دنیا عوامل و مؤلفه‌های اصلی کاهش فقر مشخص است که چه بوده است.
اقتصاد ایران درحال‌حاضر با تحریم‌ها و شرایط نامناسب داخلی و خارجی مواجه است. تورم 50درصدی و رشد اقتصادی اندکی که الان وجود دارد، به نظر نمی‌آید که چشم‌انداز روشنی برای تغییر آن وجود داشته باشد.
این سؤال خیلی مهمی است. قطعا در کنار اجرای سیاست‌های رشد بالا، فراگیر و پایدار در بلندمدت (که محور اصلی سیاست‌های کاهش فقر به شمار می‌رود)، تمرکز جدی بر گروه‌های کم‌درآمد از طریق بهبود تغذیه، بهبود خدمات بهداشتی، تأمین زیربناهای فیزیکی و زیربناهای اجتماعی (که اصطلاحا به آن سرمایه‌گذاری بالاسری اقتصادی-اجتماعی می‌گوییم)، توانمندسازی جامعه فقیر، شکستن زنجیره تسلسل فقر یا فقر بین‌نسلی می‌تواند به‌عنوان سیاست‌های ضروری برای فقیرترین گروه‌های اجتماعی یا جلوگیری از رشد فقر به کار گرفته شود. در کنار آن، یارانه‌ها برای گروه‌های فرودست معنا پیدا می‌کند و همین‌طور برای گروه‌هایی که هیچ نوع نهادهای برای مشارکت در توسعه تولید ندارند؛ ولی اگر فقط بخواهیم تمرکز را روی این بگذاریم، طبیعی است که هر روز با فقر گسترده‌تری روبه‌رو می‌شویم. یک بخش کوچک پرداخت یارانه‌ها یا پرداخت کمک‌های بلاعوض است. بخش بزرگی از همین سیاست‌های خاص برای کاهش فقر، سیاست‌های توانمندسازی است که این توانمندسازی منجر به ادغام مدنی فقیران، تشکل‌یابی آنها (تشکل‌های اقتصادی و اجتماعی)، توانمندسازی حقوقی و مالی و توسعه فرصت‌های اشتغال و کسب درآمد برای گروه‌های فقیر است. ضمن اینکه نوع بینشی که در دولت‌های راست‌گرا در ایران وجود داشته، ناباوری به سیاست‌های توانمندسازی است. این توانمندسازی همیشه قربانی و مغلوب سیاست‌های اعانه‌ای و صدقه‌ای می‌شود. محور اصلی، پرداخت‌های یکسان است. امروز در مناطق کم‌توسعه یا مناطق با فقر شدید مثل برخی مناطق شرقی یا مناطق غربی ایران، دسترسی به نیازهای اساسی یا basic needs به مسئله اصلی تبدیل شده؛ مثل آب، سوخت، بنزین، گاز و غذا و مهاجرت‌های گسترده مردم به دلیل نابرخورداری از آب یا سوخت یا بی‌کاری باعث می‌شود این فقر افزایش پیدا کند. فقر مثل یک انبار بسته نیست؛ بلکه یک جریان سیال دارد و مثل یک استخر است که دائم با یک جریان ورودی و یک جریان خروجی مواجه می‌شود. آنچه لازم است، این است که جریان ورودی محدود شود و جریان خروجی شدت پیدا کند. این باعث می‌شود که در یک دوره‌ای با یک هدف‌گذاری معقول مثلا 10 تا 20ساله جمعیت زیر خط فقر کاهش پیدا کند.