دوشنبه ۰۷ مهر ۱۴۰۴
نویسنده: یاسین کریمیان، کارشناس ارشد مطالعات منطقه‌ای جنوب شرق آسیا دانشگاه تهران
وزارت امور خارجه ایالات متحده در بیانیه مطبوعاتی اخیر خود با موضوع اعمال فشارهای حداکثری بر ایران از لغو معافیت تحریم چابهار سخن گفته است. در این یادداشت به‌صورت خلاصه اتفاقات منجر به امضای موافقتنامه چابهار، معافیت از تحریم‌ها و اثرات لغو معافیت بررسی خواهد شد.
پرده اول: موافقتنامه سه‌جانبه چابهار
چند ماه پس از امضای برجام، در خرداد ۱۳۹۵ نشست سه‌جانبه سران ایران، هند و افغانستان برای امضای موافقتنامه تأسیس دالان حمل‌ونقل و گذر بین‌المللی بین دولت‌های ایران، هند و افغانستان «موافقتنامه چابهار» با تأکید به حمل‌ونقل کالا از هند به افغانستان و دسترسی افغانستان به آب‌های آزاد به دلیل محصور بودن در یک مقدمه و ۱۵ ماده به امضای طرفین رسید.
چرایی علاقه‌مندی هند به چابهار را می‌توان در مسائل مهم سیاست خارجی هند و افغانستان دانست. چابهار نزدیک‌ترین راه دسترس افغانستان به آب‌های آزاد است. برای سالیان متوالی بندر کراچی بارانداز تجار افغانستان بوده که این مسئله سبب وابستگی اقتصاد نیمه جنوبی افغانستان به پاکستان شده است. بندر چابهار اما جایگزین مناسبی برای این مسیر است و از وابستگی افغانستان به پاکستان بکاهد. علاقمندی افغانستان به استفاده از بندر چابهار ارتباط مستقیمی با دولت مستقر ندارد. چه در دوران جمهوری که توافقنامه سه‌جانبه چابهار به امضا رسید و چه از زمان بازگشت طالبان به قدرت، همواره تجار و مسئولین افغانستان به استفاده از بندر چابهار نظر داشته‌اند و در بازدیدهای خود به اهمیت این بندر در روابط تجاری خود اشاره کرده‌اند.
روابط پاکستان و افغانستان علاوه بر مسئله تجاری دارای ابعاد سیاسی نیز است. سهم پاکستان در دوران ژنرال ضیاءالحق در جنگ‌ها داخلی افغانستان و پشتیبانی از گروه‌های جنوب با گرایش‌های مذهبی در برابر گروه‌های شمال به گرایش‌های ملی و قومی غیرقابل‌انکار است. در دوران پسا طالبان اول نیز بسیار از سران طالبان سال‌ها در پاکستان ساکن بودند. شورای کویته مهم‌ترین نشانه از روابط طالبان افغانستان و پاکستان بود. این شورای که عملاً رهبری طالبان را برعهده داشت به واسط استقرار در شهر کویته به این نامه برگزیده شد. باوجود عمق رابط پاکستان و افغانستان اما سطح دخالت دولت پاکستان بخصوص بخش امنیتی در مسائل داخلی افغانستان همواره در نظر مسئولین افغانستانی بوده است. چه دولت جمهوری و چه دولت طالبان موافق دخالت پاکستان در امور افغانستان نیستند و همواره به دنبال کاهش وابستگی به پاکستان بوده‌اند.
مسئله برای هند کمی پیچیده‌تر است. اگر چابهار نقطه مناسب برای کاهش وابستگی افغانستان به بندر کراچی پاکستان است، اما برای هند می‌تواند پل پیروزی باشد. سیاست خارجی هند از زمان استقلال از بریتانیا تحت‌تأثیر همسایه خود یعنی پاکستان بوده است. متغیر پاکستان نقش بسیار پررنگی در اقدامات هند در عرصه سیاست خارجی دارد. ارتباط با افغانستان نیز در راستا موازنه قدرت با پاکستان در منطقه جنوب آسیا تعریف می‌شود. از طرفی روابط عمیق پاکستان و چین از دهه ۶۰ میلادی و پیوستن پاکستان به ابتکار پهنه و راه چین بر نگرانی‌های هند افزوده است.
در واقع هند با چالش دو جبهه‌ای روبه‌رو است. این کشور در طول تاریخ خود بعد از استقلال چهار بار جنگ را تجربه کرده که سه مورد با پاکستان و یک مورد با چین بوده و همکاری مشترک چین و پاکستان در پروژه‌های اقتصادی، نظامی و هسته‌ای بر نگرانی‌ها این کشور افزوده است. در این بازی منطقه‌ای، افغانستان نقطه‌ای است که می‌تواند برای هند تبدیل به ابزاری برای موازنه با چین و پاکستان شود. هرچند که باید سهم پاکستان را بیشتر دانست. تعریف پروژه‌های بشردوستانه و سرمایه‌گذاری در بخش معدنی در افغانستان در دوران جمهوری از سوی هند را می‌توان در راستای هدف موازنه با پاکستان در منطقه تعریف کرد.
به‌طور خلاصه می‌توان گفت که هدف هند از تلاش برای حضور در چابهار از سال ۲۰۰۳ در راستای مسئله منطقه‌ای خود با پاکستان بود که نیاز به حضور در افغانستان دوران جمهوری این مسئله برای هند در اولویت قرار داده بود. اما با معرفی ابتکار پهنه و راه در سال ۲۰۱۳ از سوی چین و پیوستن پاکستان به این ابتکار و تعریف پروژه‌های جدید دوجانبه ذیل این ابتکار، چالش رابطه پاکستان و چین را برای هند وارد مرحله جدیدی کرد.
نقطه کلیدی ابتکار پهنه و راه در پاکستان که به نام کریدور اقتصادی پاکستان و چین (CPEC) معرفی شده در شهر گوادر است. این شهر در نزدیکی مرز ایران (۷۰ کیلومتری مرز، کمتر از ۲۰۰ کیلومتری چابهار) قرار دارد و بنا است تبدیل به بندر اقیانوسی بزرگی بشود. سابقه این بندر یادداشت پیشین ذکر شده است.
موافقتنامه چابهار را می‌توان اشتراک منافع هند و افغانستان در چابهار با هدف گسترش روابط خود در برابر پاکستان همزمان با فضای سیاست خارجی ایران پسابرجام دانست. جایی که ایران نیز در بخش ابتکارات منطقه‌ای، خود را پل اتصال هند و افغانستان تعریف کرد.
پرده دوم: پسابرجام
در سال ۱۳۹۶ فاز اول توسعه بندر شهید بهشتی چابهار با ارتقا ظرفیت از ۱.۵ میلیون تن به ۸.۵ میلیون تن در ۵ اسکله باری (۳ فله، ۲ کانتینری)، یک اسکله RO-RO و یک اسکله نفتی ارتقا یافت. از سال ۱۳۹۶ تا ۱۴۰۴ بر اساس آمار سازمان بنادر، عملکرد بندر شهید بهشتی حدود ۴ میلیون تن بوده که حدود یک میلیون تن آن مشتقات نفتی است. تمام هزینه توسعه این بندر از منابع مالی داخلی بوده است و از سرمایه‌گذاری خارجی استفاده نشد.
بر اساس موافقتنامه چابهار، طرف هندی برای سرمایه گذاری در بندر چابهار یک خط اعتباری 150 میلیون دلاری را از طریق اگزیم بانک اختصاص داد که امکان افزایش این میزان تا 500 میلیون دلار نیز وجود داشت. همچنین طرف هندی با بهسازی و ساخت بزرگراه دلارام – زرنج در خاک افغانستان که به مرز میلک در شمال استان سیستان و بلوچستان منتهی می‌شد نیز بخشی از مسیر زمینی خود را هموار کرده بودند و تمایل داشتند که در پروژه ریلی چابهار – زاهدان نیز سرمایه گذاری کنند.
سرمایه‌گذاری طرف هندی توسط شرکت متعلق به وزارت بنادر، کشتیرانی و آبراهه‌ها انجام شد. بیشترین نیاز بندر در آن زمان تجهیزات مخصوصاً انواع جرثقیل برای تخلیه و بارگیری و محوطه بندر بود. به همین دلیل طرف هند ۶ جرثقیل به ارزش ۲۰ میلیون دلار را در بندر شهید بهشتی مستقر کرده است.
اگر بخواهیم واقع‌بینانه به مسئله سرمایه‌گذاری طرف هند در چابهار نگاه بیندازیم باید گفت کل آورده طرف هند در بندر چابهار همان ۶ عدد جرثقیل بوده است و تمام. درحالی‌که تأمین تجهیزات در تمدید قرارداد اپراتوری بندر که در دولت سیزدهم به امضا دو طرف رسید مجدد ذکر شد. در حال حاضر بندر شهید بهشتی فاقد جرثقیل‌های Ship-to-Shore Crane برای تخلیه و بارگیری کانتینر و Gantry Crane برای محوطه بندر است. فقدان این نوع تجهیزات بر عملکرد بندر در سرعت تخلیه و بارگیری اثرگذار است.
پرده سوم: فشار حداکثری
با انتخاب دونالد ترامپ به‌عنوان رئیس جمهوری ایالات متحده، سیاست فشار حداکثری برای ایران اتخاذ شد. در این برنامه اما چابهار به‌عنوان استثنا قرار گرفت. استثنایی که سفارت ایالات متحده در دهلی نو طی نامه‌ای به طرف هند از مستثنی شدن بندر چابهار از سیاست‌های فشار حداکثری ترامپ خبر می‌داد.
این نامه در ۳۱ دسامبر ۲۰۱۹ به وزارت امور خارجه هند ارسال شده و در آن به نکاتی مهمی اشاره کرده است. وزارت امور خارجه ایالات متحده با استناد به قانون آزادی ایران و مقابله با گسترش سلاح‌های هسته‌ای (IFCA)که بخشی از قانون مجوز دفاع ملی برای سال مالی ۲۰۱۳ در دولت باراک اوباما بود. در بخش ۱۲۴۴ با عنوان «اعمال تحریم‌ها دررابطه‌با بخش‌های انرژی، کشتیرانی و کشتی‌سازی ایران» در بند f آمده است؛
استثنا برای بازسازی افغانستان: رئیس‌جمهور می‌تواند برای کمک به بازسازی یا توسعه اقتصادی افغانستان، استثنا از اعمال تحریم‌های تحت این بخش را در نظر بگیرد. (۱) تاحدی‌که رئیس‌جمهور تشخیص دهد چنین استثنایی در راستای منافع ملی ایالات متحده است؛ و (۲) اگر رئیس‌جمهور حداکثر ۱۵ روز قبل از صدور استثنا، اطلاعیه و توجیهی برای استثنا به کمیته‌های مربوطه کنگره ارائه دهد.
سفارت ایالات متحده نیز چابهار را به‌عنوان استثنا ذیل این شرط و در راستای برنامه بازسازی و توسعه اقتصادی افغانستان قرار داده است. در متن نامه ۳ فعالیت اصلی برای اشخاص غیرآمریکایی استثنا شده که شامل؛
۱- توسعه و نگهداری بندر چابهار و اتصال راه‌آهن مرتبط با افغانستان
۲- ارسال کالاهای غیر تحریمی (شامل غذا، دارو، تجهیزات پزشکی، محصولات کشاورزی) از مسیر چابهار به افغانستان
۳- واردات فرآورده‌های نفتی افغانستان از ایران برای مصرف در افغانستان
پیش‌شرط این سه فعالیت عدم همکاری با سپاه و قرارگاه خاتم‌الانبیا و ۱۴ شرکت زیرمجموعه و همچنین هیچ‌گونه تراکنش مالی شامل بانک مرکزی ایران نشود.
در ادامه نامه، استراتژی ایالات متحده را در جنوب آسیا حمایت مداوم از توسعه افغانستان و همکاری استراتژیک با هند بیان شده است. همچنین به دولت هند پیشنهاد کرده است که به دولت افغانستان برای مشارکت در کمپین فشار حداکثری علیه ایران همکاری کند.
پرده سوم: لغو معافیت
در ۱۶ سپتامبر ۲۰۲۵ (سه‌شنبه ۲۵ شهریور ۱۴۰۴)، وزارت امور خارجه ایالات متحده در بیانیه‌ای مطبوعاتی که اشاره به تحریم‌های جدید علیه افراد و نهادهای جدید که در دورزدن تحریم‌ها مشارکت داشتند به موضوع چابهار نیز می‌پردازد و بیان می‌کند که؛
لغو استثنای IFCA: علاوه بر این، وزیر امور خارجه در راستای سیاست فشار حداکثری رئیس‌جمهور ترامپ برای منزوی کردن رژیم ایران، استثنای تحریم‌هایی را که در سال ۲۰۱۸ تحت قانون آزادی و مقابله با گسترش سلاح‌های هسته‌ای ایران (IFCA) برای کمک به بازسازی و توسعه اقتصادی افغانستان صادر شده بود، از ۲۹ سپتامبر ۲۰۲۵ لغو کرده است. پس از اجرایی‌شدن این لغو، افرادی که بندر چابهار را اداره می‌کنند یا در سایر فعالیت‌های شرح داده شده در IFCA شرکت دارند، ممکن است خود را در معرض تحریم‌های IFCA قرار دهند.
پرده آخر:
بندر چابهار که به‌عنوان تنها بندر اقیانوسی ایران شناخته می‌شود، در طول چند سال گذشته همواره به‌عنوان نقطه‌ای معاف از تحریم‌های ایالات متحده معرفی شده است درحالی‌که روند فعلی از اوایل دهه ۹۰ که تلاش هند برای دست‌یافتن به اپراتوری بندر چابهار افزایش یافت تا امروز و پس از تمدید قرارداد اپراتوری به مدت ۱۰ سال در دولت سیزدهم شاهد تغییرات منحصربه‌فردی نبوده است. به‌عنوان‌مثال حتی ۶ عدد جرثقیل خریداری شده از یکی از کشورهای اروپایی به ارزش ۲۰ میلیون دلار، به دلایل مسائل تحریم ابتدا به هند رفت سپس به ایران حمل شد. فلذا باید اینگونه جمع‌بندی کرد که تحریم و رفع تحریم بندر شهید بهشتی چابهار شوک به بازار، تغییر در روابط سیاسی و روند جاری در بندر شهید بهشتی را باعث نمی‌شود.
چابهار دیگر جذابیت ده سال گذشته را برای هند ندارد؛ زیرا که ۱- دشمن دیرینه هند یعنی پاکستان به‌شدت درگیر تنش‌های داخلی است. ۲- پروژه توسعه بندر گوادر با مشارکت طرف چینی موفقیت چندانی نداشته است. ۳- در حال حاضر تهدید خاصی از سوی منطقه کشمیر احساس نمی‌شود. اما تلاش هند برای بقا در چابهار چند دستاورد مهم دارد؛ ۱- زنده نگه‌داشتن موضوع مشترک با ایران، آسیای میانه و افغانستان. ۲- موازنه با طرف پاکستان با حضور در بندر چابهار (فاصله اندک تا مرز پاکستان).
در دوگانه چین و هند در منطقه مکران و مشخصاً بندر چابهار باید مجدداً متذکر شد که نباید مزیت چابهار الزاماً در اپراتوری بندر تعریف شود. وضعیت کشور و سیاست خارجی ایران به همکاری با چین و هند در موقعیت چابهار (نه بندرگاه شهید بهشتی) نیازمند است. الزاماً خلع‌ید طرف هندی از بندر شهید بهشتی و سپردن بندر به‌طرف چینی به توسعه و پیشرفت چابهار و ایران منجر نمی‌شود.