بازگشت به جنوب شرق آسیا

۲۰۲۵، سال شکست طلسم روابط ایران و آسه آن؟

دانیال خطائی در یادداشتی به بررسی فراز و فرودهای ۳۰ سال تلاش ایران برای دستیابی به توافق مشارکت با آسه ‌آن می‌پردازد. همچنین ضمن مرور سیر تحول تاریخی این انجمن از یک چارچوب همکاری میان طبقه حاکم کشورهای جنوب شرق آسیا در دوران جنگ سرد به یک بلوک منطقه‌ای منسجم، دلایلی همچون قاعده اجماع، فشار قدرت‌های بزرگ، جنگ سرد ایران و عربستان، و امنیتی‌سازی برنامه هسته‌ای ایران را از مهم‌ترین موانع در مسیر نزدیکی ایران و آسه‌ آن معرفی می‌کند. همچنین به تأثیر مثبت برجام، دیپلماسی فرهنگی ایران، و تغییرات ژئوپلیتیکی نظیر مواضع آسه‌ آن در قبال روسیه و تایوان می‌پردازد. در پایان، تصمیم ایران در سال ۲۰۲۴ برای درخواست مشارکت در پایین‌ترین سطح رسمی، یعنی «مشارکت توسعه‌ای»، به‌عنوان گامی واقع‌گرایانه در مسیر ادغام تدریجی با آسه ‌آن تحلیل می‌شود؛ تحولی که با ریاست مالزی بر آسه‌ آن در سال ۲۰۲۵، می‌تواند به امضای یک توافق تاریخی و بازگشت بلندمدت ایران به جنوب شرق آسیا منتهی شود.

کد خبر: ۱۶۴۲۳۵

تاریخ: ۱۵ ارديبهشت ۱۴۰۴ - ۱۶:۰۰

نویسنده: دانیال خطائی دانشجوی دکترا در مدرسه عالی اقتصاد مسکو - پژوهشگر روابط ایران و آسه‌ آن و کارشناس ارشد مسائل آسیا

حدود سی سال است که جمهوری اسلامی ایران به دنبال امضای توافق‌نامه مشارکت با انجمن کشورهای جنوب شرق آسیا (آسه ‌آن) است؛ فرایندی که همواره تحت تأثیر تحولات بین‌المللی و پیچیدگی‌های سیاست خارجی ایران قرار گرفته است. هدف از این یادداشت، ارائه توضیحاتی کوتاه درباره آسه‌ آن و اهمیت آن برای ایران است، و همچنین بررسی برخی از دلایل تاریخی که در گذشته توسعه روابط با آسه ‌آن را دشوار کرده‌ بودند. به طور خلاصه، بزرگ‌ترین مانع در روابط ایران و آسه ‌آن، قاعده تصمیم‌گیری بر اساس اجماع در آسه آن بوده است. با توجه به این‌که در هر دوره تاریخی همواره اقلیتی از کشورهای عضو آسه ‌آن به دلایل گوناگون با گسترش روابط با ایران مخالفت می‌کردند، این مسئله در گذشته مانع از گسترش روابط ایران و آسه ‌آن شده بود.

در آغاز باید تأکید کرد که برخلاف ترجمه رایج، آسه ‌آن یک اتحادیه (Union) نیست، بلکه یک انجمن (Association)  است. هنگامی که آسه ‌آن در سال ۱۹۶۷ توسط اندونزی، مالزی، فیلیپین، سنگاپور و تایلند بنیان‌گذاری شد، هدف آن همگرایی سیاسی و ایجاد یک اتحادیه سخت سیاسی مانند اتحادیه اروپا نبود بلکه هدف اصلی آن ایجاد چارچوبی برای همکاری منطقه‌ای میان نخبگان سیاسی حاکم کشورها به‌منظور تقویت رشد اقتصادی، صلح و ثبات در جنوب شرق آسیا بود. این هدف، در دوران جنگ سرد، عملاً به معنای افزایش همکاری میان این دولت‌ها برای مهار نفوذ گرایش‌های کمونیستی در میان توده‌های مردم از طریق رسیدگی به مشکلات اقتصادی اقشار پایین‌دست جامعه بود. از این منظر و در پرتو تجربه تاریخی، آسه ‌آن بسیار موفق عمل کرد. هیچ‌یک از پنج کشور بنیان‌گذار، با شورش‌های کمونیستی فلج کننده مواجه نشدند و اقتصادهای آنان رشد چشمگیری را تجربه کردند. در فاصله سال‌های ۱۹۶۷ تا ۱۹۸۴، تولید ناخالص داخلی این پنج کشور حدود ۱۰ برابر افزایش یافت و به رقم تقریبی ۲۲۰ میلیارد دلار رسید، در حالی که تولید ناخالص داخلی سرانه نیز هفت برابر شد.

پس از پایان جنگ سرد، آسه ‌آن دگرگونی چشم‌گیری را از یک انجمن سیاسی سست‌بنیان به سوی یک سازمان منطقه‌ای منسجم‌تر و بلندپروازانه‌تر تجربه کرد. یکی از تحولات مهم در این دوره، گسترش عضویت آسه آن بود؛ ویتنام در سال ۱۹۹۵، لائوس و میانمار در ۱۹۹۷، و کامبوج در ۱۹۹۹ به آسه ‌آن پیوستند و بدین‌ترتیب، این انجمن سراسر منطقه جنوب شرق آسیا را دربر گرفت. همزمان، آسه ‌آن تمرکز خود را به سمت همگرایی عمیق‌تر اقتصادی سوق داد، به‌ویژه در واکنش به بحران مالی آسیا در سال ۱۹۹۷. در این راستا، چارچوب‌هایی مانند منطقه تجارت آزاد آسه ‌آن (AFTA) که در سال ۱۹۹۲ تصویب شده بود، با هدف حذف تعرفه‌ها و ترویج تجارت میان اعضا پیگیری شد، و بعدها سند چشم‌انداز جامعه اقتصادی آسه ‌آن (AEC) در سال ۲۰۰۷ تدوین شد که هدف آن ایجاد بازار و پایگاه تولیدی واحد تا سال ۲۰۱۵ بود. این برنامه شامل کاهش موانع غیرتعرفه‌ای، بهبود اتصال زیرساختی، و همسوسازی مقررات اقتصادی میان کشورها بود. در نتیجه این تحولات، آسه ‌آن بیش از پیش خود را به‌عنوان یک بلوک سیاسی و اقتصادی معرفی کرد که در پی تقویت تجارت درون‌منطقه‌ای و تثبیت جایگاه خود به‌عنوان قطب رقابتی در اقتصاد جهانی بود.

در همین دوره، آسه ‌آن آغاز به نهادینه‌سازی روابط خارجی خود کرد و با امضای «مشارکت‌های گفت‌وگویی» (Dialogue Partnerships) و «مشارکت‌های گفت‌وگوی بخشی» (Sectoral Dialogue Partnerships) با بازیگران مهم جهانی و منطقه‌ای از جمله ایالات متحده، چین، اتحادیه اروپا، ژاپن، هند، پاکستان، روسیه و دیگران، چارچوب‌های رسمی همکاری خود را توسعه داد. این مشارکت‌ها به آسه ‌آن امکان داد تا دامنه همکاری‌های خود را از حوزه تجارت و سرمایه‌گذاری فراتر ببرد و به زمینه‌هایی چون امنیت، توسعه و تبادل فرهنگی نیز گسترش دهد. در دهه ۱۹۹۰، آسه ‌آن همچنین اقدام به ایجاد سازوکارهای چندجانبه جدیدی کرد تا نقش محوری خود را در نظم نوظهور آسیا – اقیانوسیه تثبیت کند. «مجمع منطقه‌ای آسه ‌آن» (ARF) که در سال ۱۹۹۴ بنیان نهاده شد، نخستین بستر گفت‌وگوی امنیتی در سراسر منطقه بود که هم کشورهای عضو آسه ‌آن و هم قدرت‌های بزرگ را در بر می‌گرفت. تقریباً در همان دوره، آسه ‌آن نقشی پیشگام در شکل‌گیری نشست آسیا – اروپا (ASEM) ایفا کرد و سپس در راه‌اندازی اجلاس آسیای شرقی (EAS) نقش کلیدی داشت؛ به‌گونه‌ای که خود را به‌عنوان محور اصلی تنظیم‌کننده دستورکار گفت‌وگوهای منطقه‌ای در زمینه صلح و امنیت، از جمله مسائل امنیت دریایی، مبارزه با تروریسم و عدم اشاعه تسلیحات، مطرح ساخت. از خلال این چارچوب‌ها، آسه ‌آن موفق شد از یک بلوک منطقه‌ای دوران جنگ سرد به سکوی دیپلماتیک مرکزی در گفت‌وگوهای امنیتی آسیا – اقیانوسیه بدل شود.

تا اینجای کار، خواننده به‌خوبی به اهمیت ادغام ایران در سازوکارهای آسه ‌آن واقف شده است. امضای توافق‌نامه‌های مشارکت با آسه‌ آن به ایران این امکان را می‌دهد که روابط خارجی خود را متنوع سازد، به یکی از پویاترین مناطق اقتصادی جهان دسترسی پیدا کند، و از طریق مشارکت در مجامع چندجانبه، حضور سیاسی خود را در آسیا تقویت کند. در عین حال، چنین همکاری‌هایی فرصت‌هایی را برای گسترش تجارت، تقویت همکاری‌های انرژی و توسعه پیوندهای زیرساختی و اقتصادی با بازارهای جنوب شرق آسیا فراهم می‌آورد.

چهار سطح مشارکت با آسه ‌آن وجود دارد که از پایین‌ترین تا بالاترین سطح ادغام به ترتیب عبارت‌اند از:

1. مشارکت توسعه‌ای (Development Partnership): که با کشورهایی چون شیلی، فرانسه، آلمان، ایتالیا، هلند، پرو امضا شده است.

2. مشارکت گفت‌وگوی بخشی (Sectoral Dialogue Partnership): که با کشورهایی مانند برزیل، مراکش، نروژ، پاکستان، آفریقای جنوبی، سوئیس، ترکیه و امارات متحده عربی امضا شده است.

3. مشارکت گفت‌وگویی (Dialogue Partnership): که میان آسه ‌آن و کشورهایی چون کانادا، اتحادیه اروپا، نیوزیلند، فدراسیون روسیه و بریتانیا امضا شده است.

4. مشارکت جامع راهبردی (Comprehensive Strategic Partnership): که بالاترین سطح مشارکت به‌شمار می‌رود و با کشورهایی چون استرالیا، چین، هند، ژاپن، جمهوری کره و ایالات متحده آمریکا امضا شده است.

نخستین درخواست ایران برای امضای توافق‌نامه مشارکت با آسه ‌آن در سال ۱۹۹۹ مطرح شد؛ زمانی که دکتر کمال خرازی، وزیر امور خارجه وقت، طی نامه‌ای به اس. جایاکومار، وزیر امور خارجه وقت سنگاپور و رئیس وقت کمیته دائمی آسه‌ آن، اعطای جایگاه مشارکت گفت‌وگوی بخشی به ایران را خواستار شد. کمیته دائمی آسه ‌آن این درخواست را به استناد به موراتوریوم آسه ‌آن درخصوص پذیرش مشارکت‌های جدید رد کرد. پیش از ارسال این درخواست رسمی، ایران نوعی دیپلماسی فعال را در جنوب شرق آسیا آغاز کرده بود و به طبقه حاکم در کشورهای عضو آسه ‌آن وعده داده بود که سیاست «نگاه به شرق» جمهوری اسلامی ایران، اکنون توجه ویژه‌ای به جنوب شرق آسیا و آسه ‌آن خواهد داشت. می‌توان استدلال کرد که در محاسبات استراتژیک ایران، بحران مالی آسیا در اواخر دهه ۱۹۹۰ فرصتی تلقی می‌شد تا آسه ‌آن، در شرایط نیاز شدید به سرمایه‌گذاری خارجی، پذیرای مشارکت با ایران باشد. با این حال، این منطق نتیجه معکوس داشت؛ چرا که ظرفیت سازمانی آسه‌ آن در اثر آن بحران به‌شدت آسیب دیده بود و سازمان از کمبود منابع مالی نیز رنج می‌برد.

در بیست سال بعدی روابط ایران و آسه ‌آن، مانع اصلی در مسیر امضای توافق‌نامه‌های مشارکت، فشارها و نفوذ قدرت‌های بزرگ در ساختار و تصمیم‌گیری‌های آسه ‌آن بود. جنگ علیه تروریسم به رهبری ایالات متحده به محدودیت‌های گسترده‌تری در سفر شهروندان ایرانی به جنوب شرق آسیا منجر شد و بعضی از نهادهای مالی این منطقه از ارائه خدمات به ایرانیان خودداری کردند. از سوی دیگر، برنامه هسته‌ای ایران بیش از پیش زیر ذره‌بین قدرت‌های بزرگ قرار گرفت و این روند، به‌ویژه پس از سال ۲۰۰۵، امنیتی‌سازی این موضوع در نگاه آسه ‌آن و چارچوب‌های منطقه‌ای آن را موجب شد. از سال ۲۰۰۷ به بعد، تقریباً در تمامی بیانیه‌های مشترک میان آسه ‌آن و شرکای خارجی‌اش، از جمله ایالات متحده، کانادا و اتحادیه اروپا، به برنامه هسته‌ای ایران اشاره می‌شد.

آنچه بیش از همه برای ایران زیان‌بار بود، آن بود که در چندین نشست مجمع منطقه‌ای آسه ‌آن (ARF)، برنامه هسته‌ای ایران در کنار برنامه هسته‌ای نظامی کره شمالی به‌عنوان یکی از مهم‌ترین تهدیدات امنیتی برای منطقه آسیا – اقیانوسیه معرفی شد. این ادعا، که بارها تکرار شد، در حالی مطرح شد که از نظر مستندات و واقعیت‌های فنی فاقد اعتبار بود و به‌روشنی نشان می‌داد قدرت‌های بزرگ، به‌ویژه ایالات متحده، تا چه حد در شکل‌دهی به جهت‌گیری‌های آسه ‌آن موفق بوده‌اند.

برجام، با وجود جنبه‌های بحث‌برانگیز فراوانش در حافظه سیاسی ما ایرانیان، به‌طرزی بی‌نقص نگرانی‌های آسه ‌آن را در خصوص برنامه هسته‌ای ایران برطرف ساخت؛ چرا که این توافق به‌گونه‌ای طراحی شده بود که در چارچوب سازمان ملل و به‌شکلی علنی و شفاف اجرا شود – امری که کاملاً با موضع رسمی آسه ‌آن در این زمینه هم‌راستا بود. تأثیر فوری برجام، هجوم کشورهای عضو آسه ‌آن برای سرمایه‌گذاری در ایران بود و فضای کلی همکاری شکل‌گرفته، در نهایت به پیوستن ایران به معاهده مودت و همکاری در جنوب شرق آسیا (TAC) منجر شد؛ اقدامی که در مجموع، گامی تشریفاتی اما بسیار مهم برای کشورهایی به‌شمار می‌رود که در آینده خواهان امضای توافق‌نامه مشارکت با آسه ‌آن هستند . با این حال، خروج ایالات متحده از برجام در سال ۲۰۱۸ به توقف رشد همکاری های ایران و کشورهای عضو آسه آن بود.

یکی از موانع مهم در مسیر گسترش روابط ایران و آسه ‌آن که اغلب از نظرها پنهان می‌ماند، جنگ سرد منطقه‌ای میان ایران و عربستان سعودی بود. از آنجا که آسه‌ آن در قبال مسائل ژئوپولیتیکی جهانی همواره موضعی بی‌طرفانه اتخاذ کرده و در عین حال، عربستان سعودی با کشورهای مسلمان عضو آسه ‌آن نظیر مالزی، اندونزی و برونئی روابطی نزدیک و گسترده داشته است، تقویت مناسبات با ایران در چنین فضایی برای آسه ‌آن دشوار می‌کرد. در این میان، مصالحه اخیر ایران و عربستان سعودی گامی مثبت در جهت غیرامنیتی‌سازی کامل چهره ایران در گفتمان‌های سیاسی آسه‌ آن به‌شمار می‌رود.

افزون بر این، رویدادی حیاتی که چشم‌انداز ادغام ایران در آسه ‌آن را تقویت کرده، تصمیم آسه‌ آن به عدم کاهش سطح همکاری‌ها با روسیه پس از جنگ اوکراین است. این تصمیم، نشانه‌ای شگفت‌آور از افزایش خودمختاری راهبردی آسه ‌آن محسوب می‌شود – پدیده‌ای که به‌نظر می‌رسد از درک فزاینده کشورهای عضو آسه ‌آن ناشی می‌شود که در صورت بروز تقابل محتمل میان ایالات متحده و چین بر سر تایوان، آنان با بحران اقتصادی شدیدی روبه‌رو خواهند شد. در این میان، باید اشاره کرد که علی‌رغم دشواری‌های موجود در ارتقای روابط سیاسی و اقتصادی با کشورهای آسه ‌آن و با خود این سازمان، دیپلمات‌های کشورمان در زمینه دیپلماسی فرهنگی و علمی در کشورهای آسه ‌آن عملکرد موفقی داشته‌اند. این تلاش‌ها به حفظ گفت‌وگویی نزدیک با نخبگان سیاسی، فرهنگی و اقتصادی این منطقه انجامیده است و بذرهای همکاری‌های بالقوه آینده را در بستر مناسبات مردمی و نخبگانی کاشته‌اند.

در نهایت، عمل‌گرایانه‌ترین گامی که دستگاه سیاست خارجی ایران در قبال آسه ‌آن برداشته، تصمیم وزیر امور خارجه شهید، حسین امیرعبداللهیان، در سال ۲۰۲۴ برای ارائه مجدد درخواست مشارکت با آسه ‌آن بود – اما این‌بار با تنزل سطح درخواست ایران از مشارکت گفت‌وگوی بخشی به مشارکت توسعه‌ای، که پایین‌ترین سطح ممکن در سلسله‌مراتب مشارکت‌های آسه ‌آن به‌شمار می‌رود. هرچند این واقعیت ناخوشایند است، اما گامی مهم و واقع‌گرایانه محسوب می‌شود برای دستیابی به حداقلی از ادغام با آسه ‌آن و بهره‌گیری از آن به‌عنوان بستری کارکردگرایانه برای ارتقای تدریجی سطح روابط در بلندمدت. ریاست دوره‌ای مالزی بر آسه ‌آن در سال ۲۰۲۵ و تلاش‌های لابی‌گرایانه این کشور، احتمالاً آخرین فشار لازم برای نهایی‌سازی توافق مشارکت میان ایران و آسه ‌آن را فراهم خواهد آورد. این گام تاریخی می‌تواند پیامدهای مثبتی در پی داشته باشد: از جمله فراهم شدن زمینه عضویت ایران در مجمع منطقه‌ای آسه ‌آن (ARF)  در آینده، ارتقای تصویر ایران در نگاه افکار عمومی و جامعه تجاری آسه ‌آن، و مهم‌تر از همه، بازگشت تاریخی ایران به مناسبات سیاسی و اقتصادی جنوب شرق آسیا پس از قرن‌ها غیبت.